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Allocution prononcée dans le cadre du McMaster World Congress de 2009
David Wilson
Président de la Commission des valeurs mobilières de l'Ontario
Le 14 janvier 2009
« Le rôle de la réglementation des valeurs mobilières
dans la lutte contre le crime économique »
Bon après-midi Mesdames et Messieurs.
Je suis heureux d'avoir la chance de vous parler aujourd'hui, surtout d'un sujet aussi urgent que le crime économique.
Je voudrais commencer en remerciant Paul Bates, doyen de la McMaster's DeGroote School of Business et également commissaire de la CVMO, de m'avoir invité aujourd'hui.
À titre de président de la Commission des valeurs mobilières de l'Ontario, mon rôle aujourd'hui consiste à présenter certains des aspects de la réglementation sur le crime économique dans le contexte des marchés des valeurs mobilières, qui ne représente qu'une partie, bien qu'elle soit importante, du crime économique mondial dans son ensemble.
C'est pourquoi le mandat de la Commission des valeurs mobilières de l'Ontario comporte deux volets :
- protéger les investisseurs contre les pratiques déloyales, irrégulières ou frauduleuses et
- favoriser des marchés financiers justes et efficaces ainsi que la confiance en ceux-ci.
Elle est donc primordiale à la réalisation de notre mandat.
Je me concentrerai sur trois points.
- Premièrement, le besoin de prévenir le crime économique dans les marchés financiers mondiaux. Il s'agit, j'espère, d'une évidence pour vous et je n'ai pas l'intention de vous ennuyer avec cela.
- Deuxièmement, ce que la CVMO peut faire pour prévenir les crimes en matière de valeurs mobilières et ce qu'elle fait effectivement en ce sens. Il sera important ici de comprendre la distinction entre l'application du droit administratif et l'application du droit criminel.
- Et troisièmement, la nécessité de faire de la collaboration une priorité dans la lutte contre le crime économique pour toutes les parties touchées, notamment les organismes de réglementation et d'application de la loi.
Ce dont nous discutons aujourd'hui et demain est tout aussi criminel qu'un vol à main armée, que des voies de fait ou qu'une introduction par effraction.
Étant donné qu'aucune arme n'est utilisée et qu'aucune blessure physique n'est infligée, certaines personnes pensent que ce genre de crime est « sans victime ». Je crois que nous savons tous que cela est faux.
Un vol est un vol.
Qu'il soit commis par un homme armé d'un fusil ou qu'il soit le fruit d'une combine à la Ponzi organisée par un cadre de Wall Street.
Et il y a des victimes : le crime économique a des répercussions considérables; il inflige des dommages aux particuliers, aux sociétés et à toute l'économie.
Le crime économique touche tout le monde dans cette salle.
Les fonds mutuels et les instruments communs de placement semblables ont rendu les marchés financiers facilement accessibles au Canadien moyen et, avec l'augmentation du nombre d'investisseurs particuliers au cours des dernières années, presque chaque adulte canadien a investi dans les marchés financiers.
Plus que jamais les Canadiens sont responsables de gérer leurs propres placements et les investisseurs particuliers canadiens ont investi environ 700 milliards de dollars dans ces instruments communs.
Nos épargnes-retraite, sous forme de REER et de régimes de retraite, sont étroitement liées aux marchés financiers.
Nous savons qu'il est positif d'attirer plus de gens vers les marchés financiers, mais cela rend plus de gens vulnérables au crime économique.
Pour les criminels, cette participation accrue signifie simplement plus de victimes potentielles.
Parallèlement, la mondialisation des marchés a fait du crime économique un phénomène international.
Il s'agit d'un enjeu transfrontalier que tous les organismes de réglementation et d'application de la loi doivent reconnaître et gérer.
Des ventes sous pression et des cybercrimes aux placements de valeurs mobilières frauduleux, on ne peut pas efficacement contrer le crime économique au sein d'un seul territoire de compétence.
Dans ce contexte, la communication et la collaboration sont essentielles afin de détecter les crimes et d'appliquer la loi de manière opportune et efficace.
Je parlerai davantage de la nécessité de la collaboration à l'échelle internationale un peu plus tard.
1. Le besoin de prévention du crime économique
Pourquoi devons-nous prévenir le crime économique?
Comme je l'ai mentionné, cela fait partie du travail de la CVMO et c'est dans l'intérêt de tous les participants au marché de promouvoir la confiance à l'égard des marchés financiers.
Par-dessus tout, il s'agit simplement de la chose à faire.
Les dommages infligés aux victimes de ces crimes sont trop dévastateurs pour être tolérés.
Selon une étude menée en 2007 au nom des Autorités canadiennes en valeurs mobilières, les ACVM, environ 1 Canadien sur 20 a révélé avoir été victime d'une certaine forme de fraude d'investissement.
Un quart d'entre eux a signalé la fraude aux autorités.
Les répercussions des fraudes d'investissement sont nombreuses et graves.
D'après une étude menée par les ACVM, au-delà des pertes financières (au sujet desquelles les victimes précisent qu'elles ont un effet important sur leurs finances personnelles), les fraudes d'investissement provoquent un bris de confiance envers les marchés... les placements... et les gens en général.
La santé des victimes peut également être atteinte.
L'étude a révélé que 60 % des victimes qui ont perdu 10 000 $ ou plus vivent des niveaux de stress accrus.
Fait peu étonnant, un pourcentage considérable de victimes a déclaré ressentir de la colère et se sentir déprimé et isolé.
Le crime économique touche profondément les gens et cause de graves préjudices.
Il a des répercussions importantes sur les victimes et l'économie à l'échelle mondiale.
Examinons maintenant ce que nous pouvons faire, et ce que nous faisons, pour contrer le crime économique.
2. Le travail de la CVMO dans la prévention du crime en matière de valeurs mobilières
Comme avec tout type de crime, la meilleure prévention des crimes en matière de valeurs mobilières est d'éviter qu'ils soient commis.
Chaque crime que nous prévenons grâce à la surveillance vigilante et à la conformité est un crime de moins commis contre des centaines, voire des milliers de victimes.
Nous ne disposons pas de statistiques sur les crimes évités parce que les criminels ne voulaient pas se faire prendre.
Dans notre cas, la prévention du crime au sein des marchés financiers commence avec la conformité.
La conformité vise à s'assurer du respect des règles de sorte que le recours aux outils d'application de la loi soit moins souvent nécessaire.
La CVMO et ses partenaires des ACVM doivent assurer une surveillance quotidienne.
Ce sont les organismes d'autoréglementation qui effectuent des vérifications de leurs membres, répondent aux demandes de renseignements et évaluent les plaintes.
La conformité est extrêmement importante. Elle demande beaucoup de travail. Et il a été prouvé qu'elle est efficace dans la prévention des inconduites avant que les investisseurs ne soient lésés.
Pour nous, la conformité se situe à une extrémité du continuum; l'application de la loi et la poursuite se situent à l'autre extrémité.
Vous êtes peut-être au courant que la CVMO a récemment entrepris des instances administratives contre l'exploitant de fonds de couverture Sextant Capital Management et d'autres parties.
Une audience de la CVMO à cet effet est prévue le 16 mars.
L'origine de cette instance est un examen de conformité de routine du personnel de la CVMO.
La conformité fait en sorte que la plupart des participants au marché sont sur le droit chemin; ils savent que quelqu'un les surveille constamment.
Mais lorsque cela ne suffit pas, la CVMO de même que différents partenaires dans l'application de la loi en matière de valeurs mobilières interviennent afin de punir les malfaiteurs.
L'application de la loi en matière de valeurs mobilières au Canada est complexe et mal comprise.
Elle touche un bon nombre de territoires de compétence et d'organismes.
Pour commencer, il existe deux principaux types d'application de la loi dans le domaine des valeurs mobilières.
Il est important de les comprendre et de les distinguer.
L'un est l'application du droit administratif.
Le rôle de la CVMO est de faire respecter la Loi sur les valeurs mobilières et la Loi sur les contrats à terme sur marchandises.
L'application du droit administratif est réservée aux commissions, aux Autorités canadiennes en valeurs mobilières et aux organismes d'autoréglementation (OAR).
Le système d'application de la loi de la CVMO comporte trois parties : les enquêtes, le contentieux et l'arbitrage par les tribunaux de la Commission.
Le deuxième type d'application de la loi dans le domaine des valeurs mobilières est l'application du droit criminel, qui relève principalement de la police et des procureurs de la Couronne.
Chacun de ces types d'application de la loi, droit administratif et droit criminel, implique différents membres connus sous le nom de « mosaïque canadienne de l'application de la loi en matière de valeurs mobilières ».
La CVMO n'est qu'une partie de cette mosaïque.
Elle est l'un des 13 organismes provinciaux et territoriaux de réglementation des valeurs mobilières, qui comprennent également les ACVM.
Ces organismes sont responsables de l'application du droit administratif.
Les deux principaux organismes nationaux d'autoréglementation du Canada, l'Organisme canadien de réglementation du commerce des valeurs mobilières (OCRCVM) et l'Association canadienne des courtiers de fonds mutuels (ACCFM), font également partie de la mosaïque. Ils sont chargés de veiller à ce que leurs membres et les employés inscrits de ces derniers respectent les règlements, les règles et les politiques des OAR.
Les ACVM supervisent ces OAR.
Lorsque nous passons de la conformité à l'application de la loi, nous ajoutons des corps de police provinciaux et territoriaux, ainsi que la Sous-direction des délits commerciaux et les Équipes intégrées – police des marchés financiers de la GRC.
Voilà pour le volet enquête de l'application de la loi.
Lorsqu'il s'agit des poursuites et de l'arbitrage des questions d'application de la loi en matière de valeurs mobilières, il faut ajouter 13 procureurs de la Couronne provinciaux et territoriaux ainsi que les tribunaux correspondants.
Il y a également les procureurs fédéraux de la Couronne et les tribunaux fédéraux.
Pour que ce système canadien soit efficace, il doit fortement reposer sur la communication, la coopération et la collaboration au sein de toute la mosaïque.
À la CVMO, nous pouvons faire beaucoup dans le contexte du droit administratif et à l'intérieur de cette mosaïque pour décourager et pénaliser la conduite inappropriée.
Nous sommes en mesure de demander des ordonnances pour bloquer les éléments d'actifs afin de les conserver pour les investisseurs qui ont été lésés.
Nous pouvons empêcher les gens de participer aux marchés.
Nous pouvons les empêcher de travailler dans une société ouverte à titre de dirigeant ou d'administrateur.
Nous pouvons imposer des amendes et ordonner le remboursement de profits mal acquis.
Le calendrier d'arbitrage de la CVMO devient tout simplement plus chargé.
En 2008, la CVMO a introduit 24 nouvelles instances, y compris celles devant les tribunaux de la Commission et les tribunaux.
Ces 24 instances s'adressaient à 85 particuliers et 43 sociétés.
Nous avons des instances prévues dans nos salles d'audience presque tous les jours au cours des six mois à venir.
Lorsque la conduite inappropriée devient une activité criminelle, nous participons à l'enquête.
Cependant, à quelques exceptions près, les organismes de réglementation des valeurs mobilières n'intentent habituellement pas de poursuites au criminel et ne cherchent pas à obtenir de peines d'emprisonnement.
Les corps de police, le procureur général et le système judiciaire s'en chargent.
La mosaïque canadienne de l'application de la loi en matière de valeurs mobilières a connu du succès.
Voici deux exemples de l'année dernière.
- La B.C. Securities Commission a ordonné aux intimés impliqués dans une combine à la Ponzi de payer presque 17 millions de dollars pour rembourser partiellement les investisseurs.
- L'Alberta Securities Commission a récemment ordonné à deux dirigeants d'une société ouverte de payer des pénalités administratives et des frais de l'ordre de 1,5 million de dollars pour des infractions relatives à l'information continue.
En réalité, l'an dernier, j'ai coprésidé un groupe de travail sur l'application de la loi en matière de valeurs mobilières qui a présenté des recommandations aux ministres de la Justice du Canada.
Ces dernières offraient un certain nombre de façons d'améliorer les enquêtes et les poursuites relatives aux activités irrégulières, qu'il s'agisse d'infractions aux règlements ou d'activités criminelles sans réserve.
Nos quatre recommandations visaient une meilleure collaboration et communication entre les territoires de compétence et les organismes canadiens ainsi que l'amélioration de l'utilisation et de la répartition des ressources spécialisées hautement compétentes.
Nous avons également suggéré aux ministres d'envisager des façons d'exiger des preuves de la part des témoins de crimes économiques, grâce à l'utilisation d'assignations dans le cadre d'enquêtes, un outil qui pourrait être conçu de manière à se conformer à la Charte canadienne des droits et libertés.
S'il est mis en œuvre, cet outil pourrait ressembler aux pouvoirs de contrainte des témoins du système américain du grand jury, qui a contribué à des poursuites efficaces aux États-Unis.
Plus récemment, en novembre 2008, l'ancien juge Patrick LeSage, actuellement commissaire de la CVMO, et le professeur Michael Code, ont publié un rapport sur leur examen de la procédure criminelle relative aux affaires complexes de grande envergure en Ontario.
L'examen avait pour but de cerner les problèmes et de recommander des solutions afin que les affaires complexes de grande envergure progressent plus rapidement et plus efficacement dans le système judiciaire.
L'examen a relevé un degré élevé de consensus entre les participants relativement aux solutions potentielles aux principaux obstacles.
Le rapport LeSage-Code faisait état de 41 recommandations visant à augmenter l'efficacité, à réduire les coûts et à améliorer la qualité du système judiciaire.
Parmi ces recommandations, on retrouvait des mesures qui revêtaient un intérêt particulier pour la CVMO, puisque les infractions en matière de valeurs mobilières qui sont rapportées au système de justice pénale ont tendance à être de grande envergure et complexes.
La recommandation la plus importante est peut-être la nécessité de se concentrer davantage sur moins. Toutes les parties devraient se concentrer sur les accusations qui sont le plus fortement appuyées par les preuves et qui sont les plus probables de permettre une condamnation, plutôt que de passer des années et de précieuses ressources à se pencher sur chaque aspect secondaire et technique d'une affaire.
Ayant noté les limites des pouvoirs de sanction de la CVMO et de ses partenaires des ACVM et ayant reconnu qu'il y a place à l'amélioration dans l'application de la loi, je souhaite également souligner que les organismes de réglementation des valeurs mobilières du Canada ont réalisé beaucoup de progrès.
- Nous surveillons activement les marchés, nous vérifions continuellement les opérations afin de détecter des activités inhabituelles; elles sont parfois le premier signe d'un crime économique. La CVMO, la GRC et l'OCRCVM font partie de l'unité d'enquête conjointe sur les valeurs mobilières qui aide à prendre en flagrant délit les contrevenants et à décourager les autres.
- La CVMO est dotée d'une unité spéciale en matière de ventes sous pression afin de démasquer les opérations de courtage inappropriées et non autorisées et d'y mettre fin. Au cours des 18 derniers mois, la CVMO a délivré huit ordonnances d'interdiction d'opérations (arrêts) contre 22 sociétés et 48 particuliers.
- Nous avons récemment créé une unité commerciale spécialisée d'initiés afin d'identifier les personnes qui utilisent des renseignements non publics à leur propre avantage, enfreignant ainsi clairement le principe clé de divulgation offrant à tous un accès équitable, en temps opportun, à l'information importante. Cette unité est en mesure d'agir rapidement afin d'enquêter et d'aider à intenter des poursuites dans le cas d'inconduite.
- Au cours de l'exercice financier 2008, la Direction de l'application de la loi de la CVMO s'est présentée devant la Cour supérieure de l'Ontario et a obtenu des ordonnances de blocage totalisant plus de 23 millions de dollars, visant à prévenir la dissipation des fonds des investisseurs par des fraudeurs apparents.
- En outre, vendredi dernier, Biovail Corporation a accepté de payer une pénalité de 5 millions de dollars dans le cadre d'un règlement à l'amiable avec la CVMO après avoir reconnu avoir trompé des investisseurs en divulguant des renseignements de nature financière. Il s'agissait de la plus lourde amende jamais imposée à une société par la CVMO.
Cependant, nous devons reconnaître que l'application de la loi n'est qu'une partie de ce que nous faisons, que nos activités à cet effet ne constituent qu'une partie de l'effort national à plus grande échelle. Et que, même avec la meilleure collaboration au sein de la mosaïque canadienne en matière de valeurs mobilières, l'application de la loi au Canada ne peut, à elle seule, arrêter les crimes en matière de valeurs mobilières.
Il s'agit d'un problème mondial nécessitant une solution mondiale précise.
3. L'importance de la collaboration en matière de lutte contre le crime économique
La CVMO s'est engagée à collaborer avec d'autres organismes de réglementation dans le domaine des valeurs mobilières et d'exécution de la loi dans le but de combattre les crimes en matière de valeurs mobilières.
Au Canada, la CVMO coordonne ses efforts avec les ACVM, l'unité d'enquête conjointe sur les valeurs mobilières, les EIPMF de la GRC et les OAR.
Au-delà des frontières canadiennes, nous collaborons avec des organismes étrangers de réglementation des valeurs mobilières comme la SEC aux États Unis, la FSA au Royaume-Uni et l'Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV).
Laissez-moi vous donner deux exemples de la participation de la CVMO à des enquêtes internationales.
L'année dernière, la CVMO a offert de l'aide à la SEC lors d'une initiative visant à protéger les investisseurs des pourriels potentiellement frauduleux qui font augmenter la valeur des actions.
La campagne de la SEC, désignée sous le nom de « Operation Spamalot », a entraîné la suspension des opérations de 35 sociétés en ce qui a trait aux valeurs mobilières.
Le deuxième exemple comprend le travail de la CVMO l'année dernière dans le but d'aider à interrompre une présumée vente sous pression d'actions d'exploitation aurifère qui ciblait les investisseurs du Royaume-Uni.
Le personnel de l'application de la loi a obtenu une ordonnance pour bloquer des comptes bancaires en Ontario qui détenaient des fonds provenant de la vente de ces actions.
Finalement, environ 2,5 millions de dollars ont été remis aux investisseurs, principalement au Royaume-Uni.
Ce sont tous des événements positifs.
Toutefois, aucun d'entre nous ne devrait avoir l'impression qu'il sera facile de renverser la situation pour combattre les crimes en matière de valeurs mobilières.
Les auteurs de ces crimes sont très organisés, déterminés et connaissent bien les rouages des marchés financiers et des organismes de réglementation... ce sont des experts en matière de technologie... et ils possèdent les ressources financières nécessaires pour engager des avocats de la défense hautement compétents lorsqu'ils en ont besoin.
Les forces déployées pour combattre les crimes économiques sont en effet fragmentées.
Il sera sans aucun doute préférable de réduire la fragmentation de notre propre mosaïque de l'application de la loi en matière de valeurs mobilières.
Cela signifie que nous avons besoin d'un organisme canadien unique de réglementation des valeurs mobilières.
Beaucoup d'entre vous savent que le Comité d'experts sur la réglementation des valeurs mobilières a publié son rapport lundi.
L'une de ses principales recommandations était la création d'une Commission canadienne des valeurs mobilières qui relèverait du Parlement; il s'agirait d'une étape importante vers l'amélioration de l'application du droit administratif.
Le ministre des Finances de l'Ontario est heureux que le Comité d'experts recommande un organisme de réglementation unique.
La CVMO appuie le ministre sur ce point et étudie le rapport attentivement.
Pendant ce temps, au sein de la structure actuelle, la CVMO fait tout en son pouvoir afin de prévenir les crimes en matière de valeurs mobilières et de prendre rapidement des mesures appropriées contre les contrevenants.
La prévention, l'application de la loi ainsi que la menace de poursuite sont essentielles au fonctionnement efficace des marchés financiers.
La réglementation des valeurs mobilières est importante et représente un travail nécessaire.
Surtout dans la conjoncture actuelle.
La confiance de beaucoup de gens semble ébranlée en ce qui a trait à un rendement honnête sur leur investissement.
Réconforter les investisseurs en leur disant qu'ils sont protégés de la fraude est une contribution inestimable à l'égard des marchés financiers.
Et, en retour, c'est essentiel au fonctionnement de l'économie.
La réglementation des valeurs mobilières est importante et représente un travail gratifiant.
Pour ceux d'entre vous qui sont étudiants, je vous encourage à faire carrière dans le domaine de la réglementation des valeurs mobilières.
À titre d'intendants du système des marchés financiers, les organismes de réglementation des valeurs mobilières sont au centre de notre bien-être économique.
C'est en outre un travail stimulant.
Et cela le restera tant que les criminels économiques essaieront de trouver de nouvelles victimes.
Pour arrêter les criminels et protéger les investisseurs, nous devons communiquer et collaborer avec nos partenaires ici au Canada et partout dans le monde, tout en coordonnant nos efforts avec les leurs.
En outre, nous devons créer de nouvelles structures et adopter de nouveaux outils.
Nous réalisons des progrès :
- grâce à nos propres améliorations en matière d'application de la loi comme les unités de lutte contre les ventes sous pression et les opérations d'initiés;
- grâce à la coordination améliorée avec nos partenaires faisant partie des ACVM et des OAR;
- grâce à notre travail avec les autorités policières et les procureurs;
- grâce aux exigences de divulgation accrues qui protègent le public;
- grâce aux recommandations pour des modifications à apporter aux lois qui mettraient à notre disposition de nouveaux outils améliorés;
- et grâce à la collaboration avec nos homologues internationaux comme la SEC.
Jamais auparavant l'élément criminel n'a été aussi global.
Et jamais auparavant il n'a été si essentiel de s'unir pour maintenir l'intégrité des marchés financiers et la confiance des investisseurs, grands et petits.
La prévention des crimes en matière de valeurs mobilières est essentielle pour assurer la protection des investisseurs et promouvoir l'équité et l'efficacité des marchés financiers.
Il s'agit du mandat de la Commission des valeurs mobilières de l'Ontario.
En effet, nous prenons ce mandat à cœur et nous rendons la vie plus difficile à ceux qui enfreignent les lois dans le domaine des valeurs mobilières en Ontario.
Merci.
